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第4章 官治天下（第5页）

军官——车骑将军同上——同上

军官——卫将军同上——同上

军官前后左右军——同上——同上

军官——列将军同上——同上

本表据陈茂同《中国历代职官沿革史》。

官名如此，官署亦然。汉代郡的官署称府（郡府），也称朝（郡朝）。县的官署则称廷（县廷），也称寺（县寺）。郡曰朝，县曰廷，合起来就是朝廷。郡曰府，县曰寺，岂非对应着中央的相府和卿寺？

也许，这正好说明郡县是中央的分支，也说明秦汉两代重视地方。汉宣帝就说，要保证地方上“政平讼理”，只能靠好的郡守。实际上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是银印青绶，跟九卿和御史大夫一样。[11]

因此，郡尉升为郡守，郡守转为九卿，都不困难。直接升为御史大夫的也有，比如上党郡守任敖，淮阳郡守申屠嘉（申屠嘉后来还做了丞相）。同样，九卿转任郡守也不算降职，中央与地方的关系并不隔膜。

更重要的是，中央、郡、县，只有三级。层级少，管理就方便。下情不难上达，政令亦很通畅，可谓效率高而成本低。如果将郡数控制在八十以内，每郡下辖十到二十个县，对于中央集权的大国应该说是最合理的安排。

然而东汉以后，中央与地方的关系不再简捷，层级也越来越多。东汉，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、抚。

当然，明清的总督和巡抚，从理论上讲都是中央派驻地方之专员，也都兼有中央政府的官职和官衔，严格地说不算地方官。布政使和按察使，才是省长。唐的道，宋的路，元代的行省，刚开始也不是行政区。但，县的上级机关和上级领导越来越多，却是不争的事实。

这就与汉武帝有关。因为最早成为郡县之上行政区域的州，便正是汉武帝的发明。

那就从州说起。

牧民与牧官

作为地方行政长官的州官，汉代叫州牧。

牧，是很早就有的官名。尧舜时代有十二牧，其实是大部落的酋长，兼任部落联盟的职务。十二牧之上，还有四岳，其实是小联盟的盟主。后来，牧，慢慢成为治民之官的称谓，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。

管理人民，就像放牧一样吗？

是。被汉武帝树为道德楷模的爱国商人卜式，就是这么认为的。当时卜式捐款甚多，却不肯做官。于是汉武帝便说，你到朕的上林苑去放羊吧！

结果，上林苑的羊被卜式养得肥肥大大。

汉武帝大为赞赏。

卜式却说，管理老百姓，也跟放羊一样啦！

汉武帝听他这么说，便让他做了县令。没想到，卜式先后担任县令的两个县，一派祥和太平。[12]

县令也好，郡守也罢，岂非牧？

实际上，地方官就是帝国的牧羊人，他们的辖区也就是牧区。好一点的牧羊人如卜式，基本上无为而治顺其自然；凶一点如宁成，便被批评为“如狼牧羊”。[13]

这样看，州官叫州牧，并不奇怪。

不过，汉武帝设州之时，派出的官员不叫州牧，叫刺史。刺史的任务也不是牧民，而是牧官。他们要管的，是郡守和郡尉，县令和县长。

汉武帝，为什么要这样做？

因为帝国实在太大。据统计，秦郡三十六，汉郡一百多，县则有一千三百个左右，“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”。如此庞大的队伍，皇帝一人根本就管不过来，只好让一部分官员去管另一部分官员。[14]

于是，有牧民之官，也有牧官之官。

牧官之官也有两种。一种是上级官员，一种是监察官员。其实上级管下级，原本就有监察的职责。问题是上级官员包括丞相，也需要被监察。结果，相对独立、直接向皇帝负责的监察官员，便应运而生。

这样的官员，就叫御史。

御史也是很早就有的，但到汉代才成为监察官员。此后，中华帝国的监察官员，在中央的都叫御史。其长官和次官，明清以前叫御史大夫和御史中丞，明清以后叫都御史和副都御史。派往地方的，秦和汉初叫监御史，武帝以后叫刺史，唐代叫观察使，宋代叫监司。

监察官员的地位很崇高，他们的法冠叫獬豸。獬豸（读如谢志）是一种神兽，见了不法分子就会用角去顶。因此但凡重大弹劾案，御史都要头戴獬豸冠，身穿内白外红的法袍，当着皇帝和百官的面在朝堂上宣读起诉书。被弹劾的官员则必须立即站出来等待处分，无一例外。

御史的身份和职权也很特殊。

首先权限大。上至宰辅，下至郡县，包括其他监察官员和自己的顶头上司，都可以弹劾。御史大夫张汤，便差点栽在副手御史中丞李文的手上。

其次责任轻。只要听到风吹草动，甚至流言蜚语，就可以举报，不必负核实的责任，也不受反坐的处分，叫“风闻奏事”，也叫“风闻弹事”。

第三独立性强。御史弹劾官员，不必通知照会有关部门，也不必经长官批准。因为监察机关是直属天子的独立部门，监察官员也只对皇帝负责。因此，不但不受其他官员和部门制约，反倒有权监督一切部门和官员。